美食、民生还是建构国民认同？
最近新加坡小贩中心成为国民和媒体热议的对象，综合分析不外是集中在两个课题：一个就是新加坡官方推动把“小贩中心文化”申请列入联合国教科文组织《非物资文化遗产代表名录》；另外一个就是官方近期采取新举措，把一些小贩中心交给“社会企业”（social enterprise）管理。这些“社会企业”和小贩在处理利益的问题上出现一些矛盾，引起双方各执一词的争论。
针对这两个课题仔细分析之后，我们可以得出这样的结论：第一个申遗问题，除了关乎美食之外，还不可避免地拉扯到利用小贩中心来作为建构国民认同的工具；第二个问题可以看出官方深刻了解“小贩中心”不仅仅是一个吃的所在，也是一个攸关民生的场所，处理不当不仅会引起民愤，还会影响到选票。
“民以食为天”是大家都很熟悉的一句口头禅，吃饭问题或者是温饱问题一向来是老百姓最关心的问题。新加坡开埠后不久，就出现了街头小贩，这是因为商贸经济的发展，需要大量的劳动力，而初期这些因这样或那样的原因引进的移民，几乎都是只身而来，没有家人为他们打理三餐；另一方面，早期新加坡市区拥挤的居住环境，让在家煮食造成诸多不便，街头小贩因此应运而生，让他们的三餐无后顾之忧。
治理小贩引发“五脚基骚乱”
回顾历史，小贩问题长久以来都是一个棘手的问题。在小贩出现的初期，殖民地当局对小摊贩管理采取的是放任的态度，1843年，当时的英文报章刊登了一篇投诉许多店屋前的“五脚基”（kaki lima）被吉宁人（Kling,原文如此）和华人的杂物占据而阻碍通行，其中就包括了小摊贩。面对这些投诉，殖民地当局开始关注这个课题。1856年，新加坡实施第一个《土地管制法令》（Conservancy Act），赋予市政局权力清除五脚基妨碍通行的物品，虽然有这个法令，不过妨碍五脚基通行的情况却毫无改善。1887年，市议会通过《第九市政法规》（Municipal Ordinance IX），授权市政局基于环境卫生理由，清除一切五脚基和街道上摆卖和堆积物品，避免妨碍通行。1888年2月21日，市政局主席下令在小坡一带执行清除行动，造成居民极大反弹而爆发一场动乱，史称“五脚基骚乱”（The Verandah Riots），这场骚乱被亲政府的英文报章《海峡时报》形容为“有组织地对抗当地法律的行动”。
“五脚基骚乱”尘埃落定后，政府开始关注小贩在街边和五脚基摆摊的问题，当时殖民地的辅政司（Colonial Secretary）写信给新加坡市议会，建议规定小贩必须注册并申请执照，才能在指定的地点营业，他认为这样做不但能有效管制小摊贩，也会迫使那些无法拿到执照的小贩搬到店屋经营，并能一并解决执法人员的贪污行为。不过，经历了“五脚基骚乱”，市议会清楚地认识到采取注册小贩的行动，如果不能有效取缔执法人员的贪腐行为，这会被小贩视为另一项榨取他们的行为，必将激起小贩的普遍不满，造成更大的动乱。
直到十九世纪末，在欧洲人集中的商业区比如莱佛士坊，五脚基被占据的局面稍有改善，不过小贩占据路面的情况基本无法解决，因为这一带聚集了许多大洋行和银行，这些商行的低层职员极需小贩提供的便宜的午餐。市政局因为骚乱一事前车可鉴，不敢贸然采取大规模取缔小贩的行动，只针对一部分小贩处以罚款，但是因为罚金太轻，难以造成阻吓的作用。
市政局治理小贩投鼠忌器
进入二十世纪，市政局开始寻找良策以便解决小贩的问题，集中处理那些他们视为明显严重“侵犯”市区公共空间的小贩，不过，市议会在看待小贩的问题上常常出现两难：一方面，他们觉得小贩是造成街道脏乱，五脚基和沟渠阻塞的罪魁祸首，也因为他们不卫生的食物处理方式，造成一些疾病的传播，更甚的是，小贩也间接导致一些执法人员的贪污行为，并因为私会党的介入，比如向小贩索取“保护费”而滋生许多治安问题；另一方面，他们认为小贩是一个攸关民生的课题，许多低收入劳动阶层仰赖小贩提供方便而又负担得起的食物以解决温饱，小贩是广大市民日常生活不可或缺的必需支柱，这个问题也牵涉到殖民地的政治稳定和市区的经济发展。
基于这些考量，也有鉴于过去的一些举措并不能达至有效的成果，市议会开始有针对性的采取两大策略：一个就是执行小贩注册和申请执照的举措；另一个是把小贩经营范围限制在特定地点和限制小贩的经营时段，方便市政局的管理和监督。1906年市议会修改《小贩法规》（Hawker By-laws），授权市政局划定一些特定街道和公共空间，作为夜间小贩的经营场所，并授权市政局可向这些小贩征收适宜的费用，不过，有关食品卫生和传播疾病的问题没列入这次的法规修改的考量。1908年这个新举措达到初步的成果，已经有超过6000个小贩注册，他们被集中限制在20个街道或公共场所营业，不过对于数量众多的日间流动小贩，新法规则显得束手无策。
1914年市政局有意针对一些在梧槽路的非法小贩和蔬菜水果摊贩采取清除行动，遭到市议会一些华人委员的反对，他们认为在第一次世界大战的时期百业萧条，清除行动会加剧民生的困难。市政局也因此被殖民地当局指示，鉴于一战时期的艰难环境，不宜对小贩采取过激的行动，以免加深居民的生活难题。
白人治理VS居民生活习惯
在一战时期没有得到妥当处理的“小贩问题”在一战后继续发酵，1919年10月，针对日间小贩注册的地方法规开始生效，这些小贩被指示在指定地点营业，并限制他们的营业时间从上午5点至下午3点，不得逾越；另一方面为了避免与在店屋经营的咖啡店（eating house）形成不公平竞争，小贩被限制不能在咖啡店外的街道摆卖。1922年，市政局进一步严禁流动小贩在滨海大道摆卖，1927年三个主要欧洲人的商业区莱佛士坊、浮尔顿大道和谐街也列入严禁小贩的名单。
为了妥善安置小贩，从1922年到1929年之间，市政局分别在新加坡河口南岸、珍珠坊、马里士他路、直落亚逸、经禧路和奎因街6个地方设立有盖场所，为了驱使小贩进驻，市政局宣布这6个场所附近的马路旁边全部不许小贩摆卖。尽管市政局的努力和小贩注册法规的实施，无牌小贩的数目还是有增无减，“小贩问题”始终是一个困扰市政局的梦魇。
“小贩问题”之所以成为问题，深究起来这是白人殖民者的治理理念与当地居民的生活习惯的角力，白人统治者运用权力意图改变他们陌生的当地的生活习惯，总是遭遇当地居民上有政策，下有对策的有力反制。
延宕百年的小贩问题
二战后，延宕百年始终不能解决的“小贩问题”变得更加棘手，一方面是市场百业萧条，另一方面则是和平环境下的人口剧增，造成失业人口大量增加，由于进入小贩这个行业的门槛低，也无需教育文凭或特别技术，因此大家纷纷投入小贩行列。
和平初期世界粮食普遍短缺，食物价格因此高攀不下，造成民生困难，政府因此在市区四个地区开办民众餐厅，为居民提供低廉的早午餐和点心，这四个地点是直落亚逸、国泰戏院后面、小坡三马路少年俱乐部和大坡牛车水巴刹内，民众餐厅的推出，很大程度减低了市区低收入居民的生活负担，同时也舒缓社会动荡的压力。
面对战后粮食和物资短缺，1946年5月殖民地政府开始实施《物价统制法令》，为了打击黑市，公共联络部（Public Relations Office）、粮食统制部（Food Control）、警方、关税局、市政局联合展开肃清无牌照小贩行动，限定有执照的小贩必须在指定的地点摆卖，并在显眼处展示执照，同时在许多繁忙街道张挂“禁止小贩”的牌示。为了进一步取缔总数多达二万余的无牌小贩，1946年7月总警长授权警察得以没收小贩货物，并责令各区警局执行，特别针对当年小贩最繁盛的5个地区：大坡牛车水、中国街、新巴刹、小坡路班让和白沙浮，但是收效甚微。市政局在当年年尾接着宣布关闭5个小贩场所，也就是位于哇打鲁街（Waterloo St.）、中国街（China St.）、拉马街（Ramah St.）、亚里哇街（Aliwal St.）和兴都路（Hindoo Rd.）这五处，限定必须最迟在1947年1月拆除。不过在小贩总会再三陈情之下，经过三度延后至1948年2月，拆除工作才告完成。
为了缓解和应对市政局的严打举措，新加坡小贩总会寻求中华总商会协助，推动“小贩自治”的自保行动，派出临时指导员，指导小贩遵守秩序及提高卫生水平，并委任三组视察员每日轮流巡视各区，监督小贩的摆卖情况。
小贩调查委员会出谋献策
鉴于小贩问题长期不能根治，1950年4月殖民政府主催成立了小贩调查委员会（Hawkers Inquiry Commission），由施尔谷教授（Prof. T H Silcock）担任主席，委员会由9位各界成员组成，其任务是听取官方、小贩和公众的意见，深入调查小贩在社会和经济方面各种各样的问题。
在长达6个月的调查中，委员会一共举行了18次听证会，受邀出席听证会的证人多达36人，《新加坡小贩问题报告书》终于在1950年10月呈交给当局。11月市议会讨论并接纳了委员会的建议，不过在一些重大的问题上却与委员会的意见相左，比如在注册小贩和发给牌照的问题上，委员会觉得把执照小贩数目限制在7000个的做法并不可取，建议给估计约30,000人的无牌小贩全部发给执照，以便把他们导入管理，监督他们遵守小贩的条例；市议会反而提出小贩牌照应一律取消，只对那些售卖会影响市民健康的食品，比如乳品、生果和冰淇淋的小贩进行登记。另外，报告书也建议成立小贩咨询委员会作为提供意见和协调的机构，不过市议会却认为没有必要。
殖民地政府迟迟不对委员会的建议表态，也不作最后决定，并把它推给市议会，管理小贩的问题因此遭遇搁浅。由于委员会的报告书持同情小贩的立场，市政局也不敢对小贩采取严打的行动，害怕被人指为打压弱势群体，在这段法律空档期间，小贩问题进一步变本加厉，始终无法解决。正如委员会报告书所说的，小贩的存在是新加坡社会的现实，严打不是解决问题的办法，力主警察退出打击行动，改为成立小贩稽查员来监督小贩遵守秩序和卫生条例。
1952 年3月市政局属下的“洁净部门”（City Cleansing Dept.）设立“小贩稽查员”（Hawker Inspector）作为小贩管理和执法的人员，取代警方取缔小贩的任务，让警方专注于警务，这不单改善警力不足的问题，也缓解警方因抓捕小贩而造成警民之间的紧张关系。
民选市政府亲小贩政策
1957年新加坡第一届民选市议会成立，小贩问题才得到进一步关注。1958年2月民选市长王永元成立小贩咨询委员会并出任主席，委员会由市议员、巴刹及小贩管理局官员和小贩代表组成。它的主要两个任务是：一）在有关牵涉小贩问题的群体和机构之间作出协调；二）是向市议会提供小贩问题的意见。另一方面市政府也建立更多的巴刹，以抽签的方式把摊位分配给小贩，那些未能分配到巴刹摊位的小贩，市政府则划出新街道和后巷让他们摆卖。市政府也委任新人出任卫生局属下的巴刹及小贩管理处处长，检举欺压小贩的小贩稽查员，并组织街道小贩委员会，培养小贩自治精神和实施小贩教育政策。这种亲小贩的新政策，与过去白人政府以惩罚为主的旧政策形成强烈的反差。
1959年6月1日新加坡第一届民选自治政府成立，小贩问题进一步得到关注。新政府把乡村局和市议会的小贩管理处合拼，成立新的巴刹及小贩管理局，隶属卫生部，局长由原市议会的小贩管理处处长出任。新政府基本延续市议会的小贩政策，比如保留小贩咨询委员会和街道小贩委员会。
为解决居民居住环境拥挤的问题，政府在1960年成立建屋发展局，积极在各处建立组屋，并在新建的组屋区建立符合卫生条件的巴刹和小贩中心，这些原由建屋局管理的巴刹小贩中心在1963年2月交由卫生部属下的巴刹及小贩管理局管理，再由管理局以低廉的租金把摊位租给小贩，希望能杜绝组屋区内的非法小贩。
小贩全面导入有序管理
1964年在新的“五年计划”下，政府计划建立更多的新巴刹与小贩中心，以安置数目高达4-5万人的小贩，这其中只有1万人领有执照。1964年卫生部成立新的公共卫生咨询委员会，以拟定新的小贩法则，其成员全部是各部门的官员，不像之前的小贩咨询委员会拥有小贩代表。1966年2月新法则开始实施，其中规定所有小贩必须领取执照和缴交执照费，无执照小贩被视为非法，其货物及车辆将被没收，并依法受到提控；新法则也规定饮食摊位小贩必须定期接受体检。在实施新法则的同时，小贩稽查员在警方的配合下到全岛各区取缔非法小贩，其雷厉风行，一改民选政府初期对小贩的怀柔政策。
1970年8月卫生部长宣布五年内拨出巨款在主要地段建立更多的小贩中心，作为永久安置小贩的新政策，全部街边或流动小贩必须在1975年全部迁入小贩中心和各组屋区的巴刹内营业。至此，新加坡小贩告别在街边摆卖的历史，进入有序管理的新时代。
纵观小贩在新加坡的历史沿革，我们从它初期的放任发展，到被视为社会沉疴，它被当作妨碍交通，不合卫生和传播疾病，以及造成市容脏乱的罪魁祸首，成为打击的对象。小贩的生存空间和执政者之间漫长的角力，让执政者认识到小贩在新加坡的存在和人民的生活紧密相关，它既是许多家庭赖之以养家糊口，也方便普罗大众解决三餐，处理得不好不但影响民生，也妨碍经济发展，更可能造成社会的动荡不安。小贩中心的设立，是双方一种妥协的结果，让小贩的管理从无序导向有序，也让小贩摆脱不合卫生、妨碍交通、造成脏乱的罪名。
申遗凸显舌尖上的国民认同
小贩中心在这五十年的发展中，已经成为新加坡组屋区和卫星镇不可或缺的一个组成部分，也和岛国人民的日常生活密不可分，它把各种族不同的食品集中在一个屋顶之下，就像岛国小至组屋居民的结构或是一纸居民证，大至国家领导的层面，种族的区别和成分总是刻意地安排和维护，总是要在大家面前努力呈现一种多元种族的面貌，不过过于人工的雕砌，让人觉得缺少一种早期乡村咖啡店那种各种族自然交流和融洽的氛围。各个族群在小贩中心的呈现虽然是多元的，他们之间缺乏交集，凸显的却是族群的区别，这就正如英国学者也是殖民地官员的傅尼凡（J S Furnivall）所说的那样，“在同一个政治单元下，不同的族群共生并存，但各自分立。”
新加坡官方最近选择“小贩文化”作为申请列入联合国教科文组织《人类非物质文化遗产代表名录》，“小贩文化”能从诸多选项脱颖而出，恰恰说明官方有意让它成为新加坡国民身份认同的载体，文化、社区及青年部长傅海燕就这么认为：“小贩中心迎合不同种族、背景和信仰的食客的需求，是我国多元文化社会的缩影。小贩文化更是集合了地方、饮食和人文的特色，是一种可以凝聚国人的文化体验。”新加坡由于前殖民历史的欠缺和移民所造成的多元种族社会的复杂性，这两点让新加坡在打造国民意识和国民认同的工作上倍增困难，小贩中心和它所代表的各族美食由于长期的交流，孕育出有异于原乡又显示出独特新加坡特色的美食，比如新加坡的海南鸡饭虽源自海南文昌鸡，但是它已经不是文昌鸡的简单复制，而是发展出具有本土特色的新加坡海南鸡饭；另一种新加坡著名的美食“印度罗惹”（Indian Rojak）虽冠上印度之名，但是你在印度绝对找不到“印度罗惹”；马来美食也是一样，新马虽然只隔着窄窄的一道海峡，两地的马来椰浆饭“辣死老妈”（Nasi Lemak）对于老饕来说就可以轻易吃出不同的味道。对比那些要在短短200年的历史熔炉中，不可能轻易铸就的文化宗教或风俗习惯等意识形态的国民认同 ，小贩中心作为呈现新加坡多元民族特色的美食文化，就比较容易被大家接受，成为代表新加坡各族文化的最大公约数，虽然它充其量只能说是在舌尖上建构的国民认同。
社企管理造成众声喧哗
从1960年代第一代小贩中心的建立到目前引进所谓“社会企业”管理的新一代的小贩中心，执政者都是把它当作是一项社会工程，让它发挥稳定民生食品价格的杠杆作用。新加坡小贩从当初卑微的街边流动小贩开始，原来只是提供市民简单的三餐，华丽转身进驻遍布全岛的小贩中心，不单融入市民的日常生活，也成为游客追捧的美食中心。小贩的美食在新加坡目前有三种不同的呈现：第一种也是最主要的当然就是小贩中心；第二种就是旧式咖啡店（Eating House）演变而成的新一代巨型的咖啡店（Kopitiam）；第三种就是小贩中心的升级豪华版的冷气食阁（Food Court），后二者是1986年政府宣布停建小贩中心之后发展起来的。
2011年面对不断高涨的生活物价指数，一些新镇又缺乏提供价格适宜的用餐场所，造成人民普遍滋生不满，政府知道事态严重，因此在小贩中心建设停摆30年之后，重新把新小贩中心的建设纳入政府的议事程内。2011年11月政府成立小贩中心公众咨询小组（Hawker Centre Public Consultation Panel），负责研究新时代小贩中心的新走向。五个月后这个小组向政府提呈建议，其中一个最重要的建议就是让“社会企业”来管理小贩中心。这个提议立即得到政府拍案赞成，社企管理成为政府推动的新一代小贩中心的管理模式。
什么是“社会企业”？我们从官方的解释得到的理解是：“一个追求利润、但能兼顾社会影响和责任的商业实体”。我们知道，从社企管理新模式开始实施三年以来，目前共有13个小贩中心交给5家社会企业管理，其中除了职总（NTUC）是属于非盈利的合作社，其他4家则隶属原本经营食阁或饮食行业的商家，在这种情况之下，商业利益和他们原有的追求利润的管理经验，付诸实践难免会与“社会企业”原初的目标背道而驰，其中根本的原因就是两者之间存在着难于跨越的矛盾。
解铃还需系铃人
社会企业管理小贩中心的模式实施三年后，一些弊端逐渐浮出台面，一些本来很有建设性的做法，比如组织共同的收拾和清洗餐具、小贩中心的卫生打扫工作，如能好好执行，不但能保证顾客食得安心，也能提供顾客一个好的饮食环境，不过其中也会衍生额外的费用，在商业的考量之下，这个额外的费用难免会转嫁到小贩身上，这本来也不成问题，真正的问题是管理方一方面要增收费用，另一方面又不允许小贩提高售价，又要马儿跑，又要马儿不吃草，雪上加霜的是今天小贩也像全国人民一样，面对生活费用全面高涨的大环境，真叫他们情何以堪。
另外一个问题则是一方垄断造成的卖方市场，小贩作为弱势的一方完全失去议价能力，比如必须长时间工作，休假必须提前申请，得到允许方可休息，面对各种斯巴达式管理制度，小贩只能人为刀俎我为鱼肉，任人予取予夺。后来由于舆论哗然，在国家环境局（NEA）的介入之下，这些问题方得解决。
政府既有保留小贩中心文化，让它永续发展的初心，却让本该承担的社会良心的责任，交给不能胜任的商业机构去负担，这个做法本身就是个悖论，如何解决这个矛盾，解铃还需系铃人。
作者为资深文史工作者，著述散见于《联合早报》、《亚洲文化》、《怡和世纪》等刊物。
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